土地集约利用是指在兼顾环境效益和社会效益的前提下,通过调整土地使用目的、增加对土地的投入,达到提高土地的利用效率、增加经济效益、节约用地目的的一种土地利用方式。随着海洋经济的飞速发展，世界经济越来越向沿海地区集中。市地处海岛，是沿海地区一类特殊的区域单元，土地供需矛盾突出，海洋型经济倾向明显。加强对土地的集约利用，是破解土地资源瓶颈的主要途径，是建设海洋经济综合开发试验区的重要要素保障。
一、市土地利用现状
（一）土地资源总量及结构
XX年市土地总面积145470公顷，其中农用地94597公顷，占总土地面积的65.03%；建设用地29865公顷，占总土地面积的20.53%；未利用地面积21009公顷，占总土地面积的14.44%。
1、农用地现状
XX年市农用地94597公顷，其中耕地面积27598.87公顷（40.05万亩），占土地总面积的19.68％，主要分布在本岛的平原沿海地区；园地面积2115.27公顷，占土地总面积的1.51%，主要分布在本岛的丘陵平原交接处；林地面积50950.94公顷，占土地总面积的36.33%，在全市各大陆岛均有广泛分布，其中主要集中在本岛、岱山岛、泗礁岛、衢山岛的丘陵地带；其他农用地8505.07公顷，占土地总面积的6.06%，以坑塘水面为主。
2、建设用地现状
XX年市建设用地29865公顷，其中城乡建设用地14605.34公顷，占土地总面积的10.42％；交通水利用地3975.44公顷，占土地总面积2.83%；其他建设用地5490.46公顷，占土地总面积3.92％。整理文章由
城乡建设用地中，城镇工矿用地8450.55公顷，人均140平方米；农居点用地面积6154.79公顷，人均146平方米。交通水利用地中，交通用地2130.47公顷，主要依托本岛公路网和各大港口分布；水利设施用地1844.97公顷，主要为在本岛的水库。其他建设用地中，风景名胜设施用地140.23公顷，集中分布在各风景名胜区；特殊用地1234.64公顷，主要分布在本岛沿海地区；盐田面积4115.59公顷，各县区沿海地区均有分布。
3、未利用地现状
XX年，市未利用地面积26991.58公顷，占土地总面积的19.24%。其中水域面积769.46公顷，滩涂沼泽12308.09公顷，自然保留地13914.02公顷。
（二）海岛土地资源的特殊性
1、土地类型多样，可开发利用土地分散并且数量有限。群岛由天台山、四明山余脉入海而成，全市1390个岛屿，地貌基本以丘陵为主，平原较为狭窄。从地貌类型统计看，高丘占9％，低丘占61％，平原仅占30％。市内较大的岛屿有较高山峰、丘岗，分层次构成以本岛为典型的高丘、低丘、平原、滩涂（潮间带）以及海域地貌的环状结构。较小岛屿往往是“一山一岛”或“一丘一岛”，以低丘地貌为主。群岛环境导致市可开发利用土地面积分散、狭小，开发成本高；丘陵面积在全部土地面积中所占的比重最大，导致可开发利用土地的更加有限，并在一定程度上增加土地开发利用的难度。整理文章：
2、土地开发利用模式与大陆迥异。市人多地少、淡水资源短缺、陆地生态系统脆弱，农业发展存在着明显的劣势。另一方面，市依海而存，也必将依海而兴，其海洋优势正随着社会经济发展水平的提高、消费观的变化而不断显现，市土地开发利用模式与大陆存在显著差异。市土地开发利用要转变对农用地的认识，农用地存在的意义与大陆有很大差别，从目前的现状来看，市农业产值中90%以上为渔业产值，耕地主要以提供蔬菜、水果为主，粮食中的大米基本是外调，而林地主要以生态功能为主。也就是说，发展现代渔业应当成为市农业发展的主要方向，农业用地面积减少不会影响市农业经济的稳定发展。
3、滩涂资源开发难度加大，投资成本提高。至XX年底，全市共围成滩涂356处，总面积132.8平方公里。滩涂资源的开发利用，为我市农业生产、海水养殖、盐业生产、城市建设、基础设施建设提供了土地资源。与此同时，滩涂围垦的成本不断提高。XX年至XX年，全市围垦面积37平方公里，完成投资29.58亿元，滩涂围垦成本在5万元每亩左右；从目前正在实施的滩涂围垦项目来看，钓梁围垦三期、六横小郭巨围垦二期工程成本在7万元每亩左右，金塘北部围垦成本在15万元每亩左右。滩涂围垦成本大幅提高，以及对围填海管理越来越严格，导致通过滩涂围垦来解决用地需求的路越来越难走。
（三）土地资源利用存在的问题与矛盾
1、土地资源有限，供需矛盾突出。XX年，市土地总面积145470公顷，其中耕地面积27598.87公顷，按照户籍人口96.77万人计算，人口密度为665人/平方公里，人均土地面积2.25亩，人均耕地面积0.43亩。与浙江省相比，人口密度为全省的148%，人均土地面积约为全省的65%，人均耕地面积约为全省的59%。与全国相比，人口密度为全国的495%，人均土地面积为全国的20%，人均耕地面积为全国的29%。市目前正处于海洋经济快速发展的阶段，经济建设用地、基础设施用地、城市建设用地需求猛增，人多地少的矛盾严重制约全市经济社会发展的发展。
2、经济社会建设用地与耕地保护矛盾较大。市1390个岛屿基本是由天台山、四明山余脉入海而成，各个岛屿的地形基本上是中央为山、山的四周为平地。按照平原面积为总面积的30%计算，全市平原面积约为42070公顷，而全市耕地面积为40.05万亩，占平原面积的63%；耕地面积中又有36.43万亩为基本农田，约占耕地面积的91%。市发展海洋经济，建设现代化临港工业体系，必定需要大量开发岸线资源和土地资源，由于地形原因和历史原因，大部分项目建设所需的岸线和土地包含耕地，甚至包含基本农田，经济社会建设用地与耕地保护矛盾突出。
3、海岛保护法实施后，无居民小岛审批周期拉长，使用难度加大。市是全国唯一的以群岛立市的城市，全市1390个岛屿，住人岛屿仅有140个，无人岛屿1250个，占全市岛屿总数的90%。无人岛屿虽然比较分散，交通不便，基础设施薄弱，但是蕴含着丰富的岸线资源、旅游资源。近年来市海洋经济发展迅猛，开发利用无人岛屿也是推动力之一。市要建设海洋综合开发试验区，大力发展的港航产业、临港工业、海洋旅游业，也有大量的项目需要布局到无人岛屿上。随着海岛法的颁布实施，无人岛屿的开发利用审批权上收，审批程序更加复杂，审批周期拉长，必然对开发利用无人岛屿发展海洋经济带来影响。
4、农业生产受水资源短缺制约。市地处海岛，与大陆分隔，且岛屿分散，径流短促，水资源时空地域分布不均，目前人均水资源拥有量只有700立方米左右，是一个资源型缺水的地区。为保障经济社会发展对水资源的需求，市投入大量资金建设大陆引水一、二期工程和海水淡化项目，淡水生产供应成本急剧上升, 大陆引水成本每立方米达到1.86元，海水淡化成本每立方米6元。农业生产是高耗水行业，农业灌溉用水占的比例较高，全市农田灌溉用水占全市用水量比重的30%左右。根据农业部门提供的数据显示，水稻种植亩均成本625元，按照大陆引水成本每立方米1.86元计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在种植水稻仅耗水成本是水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1.36倍，在种植水稻和发展农业严重的不经济和不适宜。高昂的淡水价格、难以开展规模农业和农业生产相对较低的产出，使农业生产的发展受到严重制约。
5、土地集约化利用程度不高。一是集约用地观念不强，政府、企业、社会各界集约用地观念普遍还不强。二是土地资源市场化配置程度不高，土地价格没有真正反映市场价格。三是土地供应管理制度还停留在“重审批轻监管”的传统管理模式，各级地方政府和国土资源管理部门在土地管理中，一贯将工作重点放在用地报批和土地供应上，而对后续的土地开发利用过程的监管往往缺位，对低效利用、闲置土地缺乏有效的处置措施及有效利用的激励机制。
（四）土地集约利用的主要作法与成效
1、科学有序实施一批滩涂围垦项目，增加可用土地面积，提升土地及岸线价值。1951年-XX年，全市共围成滩涂356处，围涂总面积达132.8平方公里，为人均增加用地0.20亩，现已开发利用125.4。XX年-XX年，全市围垦成陆40处，面积37平方公里。滩涂围垦项目不仅增加了土地面积，而且大幅度提升了土地及岸线价值，一大批临港工业项目依托围垦区域建设起来，推动全市社会经济快速发展。如钓梁围垦区域扩展了本岛北部的工业区块面积，也充分挖掘出北部深水岸线的价值；东港围垦区域建设起一座新城；目前正在实施的小洋山北部围垦、金塘北部围垦、小郭巨围垦，将布局港口物流、临港工业、石化工业等项目。
2、科学利用岸线资源，合理布局产业项目，充分发挥沿海土地价值。XX年9月，市政府常务会议审议通过了《市港口岸线使用管理暂行办法》，对全市范围内港口岸线的规划、利用、管理、监督等活动进行了规范，并成立了市港口岸线资源管理领导小组，统筹协调港口岸线开发管理与项目布局方面的重大事项和问题。通过几年的实施，岸线资源得到了充分利用，建设了一大批船舶修造、港口物流、海洋机械、临港石化的大项目，如中远六横修造船基地、欧华造船、和邦化学、金塘大浦口集装箱码头等项目，极大地促进了全市经济社会的发展。
3、推进农业产业结构调整，减少耗水作物种植面积，提高农业生产效益。水稻是我市传统种植品种，耗水量大，遇到干旱年份或者降水时空不均衡的年份，容易遭受灾害，产出大幅度下降。为提高农业产出率，同时为科学合理配置水资源，市大力推进农业产业结构调整，主要是减少水稻等耗水作物种植面积，同时大力发展水果、蔬菜等经济作物种植，同时加大对农业的投入，建设大棚、滴灌等现代化设施，提高农业生产效益。
4、加强土地管理，确保土地资源合理有效利用。在土地供应上,坚持从严从紧的建设用地供应政策，严格执行国家《限制用地目录》和《禁止用地目录》;在具体建设项目审批中，严格执行《浙江省建设用地控制指标》，对建设项目用地实施严格的定量管理;坚持土地资源市场化配置,严格执行《划拨用地目录》、《协议出让国有土地使用权规范》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，正确界定划拨、协议、招拍挂供地界限。在土地使用中,建立建设用地开发利用动态监管体系,建立违约追究责任制度。在项目竣工后,建立用地复核验收制度。
5、推进产业集聚，增加基础设施投入，提高土地使用效益。产业集聚可以提高公共基础设施的共享程度、缩短产业链上企业的空间距离和实现规模效应，从而增加产出，提高土地使用效益。近年来，市通过科学规划、加大基础设施投入力度、出台优惠扶持政策等手段，大力推进产业向开发区集聚，向经济大岛集聚，取得明显成效。如经济开发区XX年实现工业总产值76.21亿元、工业性投入13.48亿元、利税总额3.07亿元，每平方公里工业产值为1.6亿元；市六横岛XX年社会总产值131.8亿元，每平方公里产出1.1亿元。
二、市建设用地需求测算与缺口推算
（一）方法一：建设用地需求回归测算
2、预测
XX年全市地区生产总值约为600亿元，按照海洋综合试验区建设gdp目标， 实现gdp约为1100亿元，2020年约为1700亿元，代入模型，可得XX年全市建设用地28274.5公顷，全市建设用地34822.5公顷，2020年全市建设用地42680.1公顷。
（二）方法二：根据重点项目用地缺口推算
根据《市土地利用总体规划（XX-2020）》，XX年建设用地面积24071.23公顷，到2020年为32237.75公顷，期间可使用量为8166.52公顷。而根据方法一推算，到2020年，全市建设用地42680.1公顷，比XX年新增建设用地18608.87公顷，建设用地缺口为10442.35公顷。
根据《市要求列入省“xx”重大建设项目规划建议表（征求意见稿）》，“xx”期间，市重大建设项目新增建设用地需要6200公顷，其中实施类项目2236公顷，预备类项目1013公顷，研究类项目2951公顷。按照《市土地利用总体规划（XX-2020）》，XX年至2020年之间市建设用地使用量为8166.52公顷，XX年至XX年已经使用了4084公顷，XX年至2020年之间建设用地仅剩4082.52公顷。两项数据相比较，可以得出结论：规划到2020年的建设用地，到“xx”末，光重大建设项目用地需求就出现缺口2117.48公顷，而重大建设项目从历年投资额来看，只占全市总投资的30%左右，也就是说“xx”期间占全市总投资70%的非重大建设项目无地可用。“xx”期间建设用地已经出现较大缺口，“xx”更是无地可用。
三、市土地集约利用的指导思想和基本原则
（一）指导思想
以科学发展观为统领，根据建设海洋综合开发试验区的需要，兼顾环境效益和社会效益，通过开源与节流相结合的措施，加强对土地资源的集约利用，为促进市海洋经济平稳快速发展和海洋资源合理开发利用提供重要的要素保障。
（二）基本原则
1、开源与节流相结合的原则。一方面要广开源路，因地制宜，向海洋要地，向滩涂要地，向低丘缓坡要地，向无人海岛要地，特别是向农业要建设用地；另一方面要节约用地，发展不占地工业，大力发展港口物流业、现代服务业，加强土地使用各环节的管理，推进土地流转。
2、开发与保护相结合的原则。一方面要根据需要开发利用各种土地资源，保障经济社会发展的需要;另一方面在开发的同时，要采取多种措施，进行生态保护、环境保护、土地可持续利用性保护。
3、外部和内部相结合的原则。一方面要创造良好的外部环境，积极向上争取各项用地优惠政策，重点是突破现行用地政策，争取保障海洋综合开发实验区建设需要的特殊用地政策；另一方面要加强内部潜力挖掘，多途径节约用地，合力保障土地要素。
四、市土地集约利用的对策措施
（一）发展“海上农业”和“现代农业”。“海上农业”和“现代农业”是市拓展农业发展空间、提高农业生产效益的重要发展方向，可以确保在农业用地不断减少的情况下，农业经济稳定发展。发展“海上农业”，一是要稳定发展捕捞业，在保持捕捞量基本稳定的前提下，不断减少捕捞船只；二是要大力发展远洋渔业，拓展渔业作业空间，打造远洋渔业基地；三是要大力发展生态养殖业，将有条件的港湾及近海开发成“蓝色耕地”，发展深水网箱养殖。发展“现代农业”，要根据自然条件和经济社会发展的需要，划定若干面积较大、连接成片、基础设施较好地区域为农业发展区，编制现代农业园区发展规划，建设若干现代农业综合区、农业主导产业园区、精品农业区，保障经济社会发展对蔬菜、水果的需求。不断加大对农村土地流转的扶持力度，建立规范的农村土地流转平台，推动农村土地流转，实现规模效应。
（二）发展“节地工业”。随着建筑技术的进步和土地资源的日趋紧张，向地下和地上发展的“节地工业”是大势所趋，也是提高工业土地产出率的重要途径。对于新建的工业项目，要鼓励引导企业建设多层厂房，给予建造两层及两层以上厂房的企业相关优惠政策。对利用现有厂房、土地或淘汰落后生产能力实施“零增地”技术改造和技术创新项目的，要安排相关扶持资金。要鼓励工业企业利用地上、地下空间来布置非生产性设施。
（三）培育发展“海上主导产业”。市区域总面积2.22万平方公里，其中海域面积占总面积的94%，发展空间广阔。建设海洋综合开发试验区，就是要通过多年努力，把发展空间从陆地向海洋拓展。现阶段，要从实际出发，大力发展港航产业，不断提高海运运力和发展物流贸易服务业，加快港航服务集聚区和物流园区建设，重点打造铁矿砂中转贸易、煤炭中转加工配送、油品中转贸易储存、粮食中转加工配送、化工品中转储运加工、集装箱中转运输等六大基地，建设全国重要的现代化大宗散货枢纽港和重点物流节点城市。同时要大力发展临港大宗物资加工产业，重点布局煤炭、矿砂、石化、粮油、木材、有色金属等加工项目。
（四）发展“立体交通”。随着市经济社会的快速发展，原有交通设施已经不能满足经济社会发展和人民生活的需求，一批交通道路正在建设之中。随着土地资源的紧张，向空中和向地下拓展、发展“立体交通”也是势在必行的。近期来看，要实施好定海区文化路立交桥、普陀区东港立交桥项目，一定程度上解决交通拥堵的问题。从长远来看，建设更多的立交桥、高架桥，甚至发展地铁、轻轨，也是建设城市“畅通工程”的重要途径。
（五）向“坡地”要地。选择一些坡度较缓、环境优美的地段作为山地住宅开发的重点。逐步推广“山地住宅”的新概念，以引领开发商进行更为科学合理的山地住宅建设。其次，可以将某些工业项目搬上低丘缓坡，扩展用地外延空间。但需要强调的是，山地住宅和工业项目开发要综合考虑生态、经济、技术、社会、人文等多方面的因素，实现科学有序开发。
五、推进海洋综合开发试验区建设，实现土地集约利用的政策建议
（一）核减耕地保有量，取消基本农田保护面积。市农用地来源主要由两部分组成，一是各岛屿自然港湾淤积围垦而形成的小块平地，经捍卤蓄淡后改造为水田，二是在岛屿山坡上开垦出来的旱地，包括大跃进年代在15度以上坡地开垦的零星农地。在1992年全国土地详查时，虽有很多山顶、山坡地块已经退耕还林，但由于当时土地详查政策的规定，仍然统计在耕地总量之内。市基本农田面积则是以耕地面积为基数，按照国家国土部核定给浙江省的基本农田保护率核定的，没有考虑到市陆域面积零星离散、耕地总量少、人口密度高的实际，耕地面积保有量指标偏大，基本农田保护率偏高，保护率达到91%。受地形因素影响，市耕地和基本农田大多数划定在紧靠港口岸线的区位，致使一些临港产业开发项目因涉及耕地和基本农田保护区而无法实施，制约了经济社会的发展。为促进海洋综合开发试验区的建设，建议核减耕地保有量，取消基本农田保护面积。
（二）增加建设用地指标以及年度建设用地计划指标。长期以来，市经济发展相对落后于长江三角洲其他地区，然而近年来市经济发展速度却处于长三角的领先地位。经济的后发性带来了新的土地资源开发利用矛盾。在90年代末期，国家对建设用地的规模控制不严，但由于自身经济发展速度较慢，上级分配的建设用地尚使用不完。近年来，随着经济的增速，市建设用地需求量大幅度增加，在国家严格保护耕地的政策背景下，进一步激化了土地供需矛盾，建设用地短缺严重制约了市经济社会发展。因此，根据建设海洋经济综合开发试验区的实际需要，相应增加市的建设用地总量指标以及年度建设用地计划指标。
（三）保证用海指标，享受省级海域使用审批权限。市土地资源短缺，海域面积宽阔，发展海洋经济，必定要利用海域。国家从XX年开始对用海实行指标管理，指标下达到省一级，计划单列市单列。此政策对市临港产业、滩涂围垦等影响较大。建议将的围填海计划指标实施计划单列，由国家直接下达计划指标，并适当放宽指标限额。同时海域使用金全额留在当地，支持地方经济建设，用于海域使用管理和海洋生态保护。
（四）围垦造地全部划为建设用地，并且不受用地指标限制。滩涂围垦是充分发挥市海洋资源优势、推进海洋经济建设的重要举措。但是，滩涂围垦成陆部分，必须将一定比例划分为补充耕地，不能全部划为建设用地；并且在使用时也要受用地指标限制，围垦造地的优势不能得到充分发挥。由于我市围垦造地工程建设难度大往往堤线水深达到-20米左右，投资成本也比沿海地区要高出近一倍，建议将围垦造地部分能够全部划分为建设用地，在使用时不再受用地指标限制。
（五）下放无居民海岛使用审批权，享受省级无居民海岛审批权限。海岛保护法规定：“从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。”照此规定，无居民海岛的开发，至少需要省级审批，给市合理开发利用无居民岛屿带来了诸多不便。建议上级授权委托市政府审批无居民海岛使用，享受省级无居民海岛审批权限。
大足县农村土地流转和农民增收情况的调研报告
大足县农村土地流转和农民增收情况的调研报告当前农村工作的重点是解决“三农”问题，其核心是农民增收问题。农民增收问题解决的好坏，直接关系到整个国民经济的发展和社会的稳定。我县农业人口占全县总人口的86.33 %，还是一个以农业为主的县，近几年，通过认真落实贯彻中共中央、市县有关加强农业和农村工作的方针政策，鼓励和发展农业产业化，优化农业和农村经济结构，农业和农村经济取得了长足发展，但就农村土地流转和农民增收来讲，出现了土地流转难、农民收入的增长幅度小，增收难度加大等问题，农民人均纯收入年均增长5%左右，严重制约了全县经济的整体发展。为此，按照县委、县府的安排，县人大组织了两个调研小组，采取以座谈会和实地走访相结合的调查方法，对我县的农村土地流转和农民增收情况进行了全面细致的调研，现将调研结果汇报如下：
一、我县农村土地流转和农民增收的现状
（一）农村土地流转现状
1、土地流转的基本情况?
我县现有24个镇乡（街道办事处）、50个社区居委、2063个村民小组。农地67万亩，人均农地面积0.84亩,经过几年的大胆尝试，土地流转的范围更大，形式更加多样化。目前全县土地流转的面积有4.07万亩,占农地总面积的6.07 %,土地流转方式以转包和出租为主,转让、互换、土地入股为辅。转包面积有3.2万亩,占流转面积的78.6 %;出租面积0.41万
亩，占流转面积的10 %;转让面积亩,互换2600亩, 土地入股、转让、互换这三种形式共占流转面积的11.4%。农户自发流转和村组织流转是我县土地流转的主要做法。土地流转的方向主要有五个:一是流向外来耕作户；二是流向专业承包户;三是流向农业企业;四是流向一般农户;五是流向其他单位。
2、土地流转的特点?
（1）、坚持农户自愿、协商、有偿原则。全县流转的 万亩农地中,农户自愿流转的占98%。
（2）、土地流转收益是农民家庭收入的补充。土地进行自发流转的农户一般是从事第二、三产业或兼业，家庭收入以二、三产业和财产性收入为主，土地流转收益是家庭收入的补充。
（3）、村社集体组织流转的土地基本形成规模化、集约化经营，土地收益较高。
（4）农户自发流转的期限短。
（二）农民增收的现状
全县现有农户21.82万户，农业人口79.86万人，农村劳力41.92万人。，全县坚持以农民增收为目标，以农业结构调整为主线，大力调整农业产业结构，使农业综合效益稳步提高。全年实现农民人均纯收入2747元，比上年增长5.1 %。
1、农民外出务工是农民收入的重要组成部分和来源
经济活跃的龙水镇等临街处的农民主要靠手工业，进城打工增加家庭收入。而在偏远山区的农民主要靠外出打工，如高坪云顶村12社就有80%的外出打工人员。中敖全镇也近50%的农民靠外出打工。
2、国家政策扶持农民增收
推进税费改革、减轻农民负担，退耕还林政策给农民增收创造了条件。
3、产业结构调整、引进企业也是农民增收的重要途径
业主制经营带动了农民增收。农民将土地转让出去，不投一分钱就可以得到每亩700—800斤稻谷的补偿，如龙岗明星村、中敖明月村等。
二、土地流转和农民增收中存在的问题和阻碍
（一）存在的问题
1、土地流转程序不规范，无序流转现象严重
农村中多数是农户自发流转，口头协议多，无具体的合同依据，长期如此，这样很容易引起土地纠纷。通过政府协调引进的企业、业主大户等许多也没有标准的合同文本，违约责任也不十分具体和明确。
2、修建乡村公路任务重。
乡镇建设乡村公路既无资金，又不严格按照一事一议制度筹资筹劳。不但影响了农民增收，还加重了农民负担。中敖镇中塘路属省道，三百万元的公路款全部转嫁给老百姓，而周边潼南县的五桂镇修同一条公路需投资1400多万元，没有要农民出一分钱，这样中敖镇许多老百姓怨声载道，既紧张了干群关系，还影响了农业税的征收。
3、农业产值、附加值低下，撂荒土地现象严重
农民温饱虽已解决，但增收幅度不大，收入差异悬殊较大，调查户中人均年收入最高达3566元，最低人均年收入不到20元，因为农业投资大、周期长、收益低，农民种地积极性不高，这就造成外出务工农民逐年增多，留下的是老弱病残，田土无人耕种，在偏远山区尢为突出。中敖加福村五社273人，外出务工的近100人，高坪的月台村，荒芜土地达三分之一。
4、土地流转达不到预期效果
部份农民素质较低，小农意识强，狭隘的自私心对规模经营阻力很大，既不愿意转租给业主，自己又不积极经营，使得很多乡镇无法引进企业。
（二）农民增收中的障碍
1、农村科技缺乏
农村文化服务体系较弱，信息不灵、交通不便。加之农民自身技能低，技术欠缺，接受科技的能力弱、依赖性强。即使外出务工，也只有靠苦力、劳力，不但劳动强度大，还达不到预期的收入。
2、农村基础设施滞后
农村基础设施滞后，水灌、电灌设施瘫痪较多，仍然是靠天吃饭。
三、建议
土地流转是解决农业增效、农民增收、农村稳定的重要途径，“土地不搞活，农民难致富”，土地流转是一个长期的过程，关键是我们如何引导农民将土地流向专业大户和农业企业，使土地形成连片种植和规模化经营。为了更好地利用有限的土地资源，发挥更大的经济效益，促使农民增收，建议如下：
1、规范和引导土地承包经营权的流转，推进城镇化进程。
加强农村基层组织建设，推进农业企业化经营，使土地向种养殖能手集中，果园、堰塘、水库和四荒地向专业户集中，实现土地的规模化经营，引导农民致富增收。
2、加强农民知识培训，提高农民素质
农民现实主义严重，抗御市场风险能力差，这主要是因为农民文化素质差，农业科技水平低。建议有关部门加强对农村技术的培训，强化农业技术服务推广体系建设。搞一些符合实际的短平快项目，拓展农民创业空间，使农村由习惯型、传统型生产向专业型、技术型转变。
3、加大农业投入，改善农村基础设施和农民生产生活条件
政府应加强对农村公路、电讯、学校、医疗、能源等基础设施的投入，重点要投到特别需要的乡村，要扶小扶弱，不要扶优扶强。
4、减轻农民负担，增加农民收入
减免农业税，增大对农村的转移支付，减少农民对各种公益事业的投资。
5、科学合理组织农村富余劳动力的转移
建立健全专门的服务网络机构，构建互动的服务网络。加大对农村富余劳动力的培训力度，拓宽农民外出务工的途径，减勉农民子女在县内入学的选校费。对外出务工回乡创业的农民，享受与外来投资企业相同的各种优惠政策。
6、提高农民组织化程度，是农民增收关键环节。
在稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，积极发展各种形式的农村专业合作经济组织，克服小生产与大市场的矛盾。鼓励和支持境内外投资大户和农民大力兴办龙头企业、批发市场、科技示范园区、发展专业协会、运销队伍、农村经纪人队伍、服务实体等农村合作经济组织和市场中介组织，采用统分结合、股份合作、合同契约、市场中介等多种形式把农民和市场连接起来，把农业生产与科技的推广应用结合起来，给予农村专业合作经济组织的优惠政策扶持。
二OO四年三月十一日
某县土地储备工作调研报告
土地储备制度作为土地经济学的一个学科范畴，实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。经过调研并结合实际工作，就xx县土地收购储备工作中存在的一些问题作以下粗浅的分析。一、我县土地储备工作现状
xx县土地储备工作起步于xx年，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作之初，设立了xx县土地储备中心，挂靠县国土局办公。其工作职责是：受县政府委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。
为规范业务开展，制定了《xx县土地储备实施办法》，明确了收购储备的土地范围，即：城镇规划控制区范围内的无主地;县政府统征的土地;土地使用期限已满，依法收回的土地;依法收回的荒芜、闲置的国有土地;依法没收的土地;因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地;以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地;因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地;土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地;其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督，实施土地储备的资本，由县财政拨款或向金融系统进行融资。
运作几年来，在县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，金XX年至XX年，就完成储备出让土地xxx亩，成交价款xxx亿元，实现政府收益xxx亿元。显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。
二、我县土地储备工作中存在的问题
在肯定成绩的同时，也应该看到，就xx县级土地储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，也还存在诸多问题。表现在以下几点：
首先，在土地储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。XX年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(通称15号文件)。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确了土地储备资金的主要来源，提出了明确要求，是土地储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。但在我县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议(或合同)收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议(或合同)收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于县级政府获取更多的收益。
其次，在土地储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。
土地储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用;二是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。
第三，在土地储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表现在：一是一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失;二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益。
第四，集体土地的非法入市(特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地)，影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的非法入市，往往是受眼前利益的驱动，是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。
三、对策及建议
针对问题，建议如下：
一是要规范土地收购储备资本金的运营。即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，或者利用国家对土地储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：
1、土地征用。近几年的城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。
2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。
3、直接收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
4、预约收购(即协议收购或合同收购)。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。
5、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。
6、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。
7、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
三是要做好相关部门间的协调问题。主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。
土地流转规模经营发展现状调研报告
土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，但随之也产生了一些矛盾与问题，近年来显得尤为突出。随着农村改革发展的快速推进，在稳定家庭承包经营的基础上，以市场为导向，坚持“依法、自愿、有偿”原则，鼓励土地合理流转，是整合农业生产要素、促进农业产业化发展的有效途径，是促进农业专业化、规模化经营的现实选择，将有力推动我县农业产业化发展和城镇化建设进程。一、我县土地流转基本概况
我县有农业人口31.87万人，劳动力16.73万个，耕地总资源58.45万亩，二轮延包时，全县农户共承包土地48.66万亩。据不完全统计，截止XX月12月底，全县登记流转土地面积4180亩，涉及农户1452户。通过调查，我们发现，全县农村土地流转呈现如下特点：
（一）流转方式多样化
从全县土地流转情况来看，转包、转让、出租、入股等多种流转方式并存。
一是转包（含代耕满一年的），大部分外出务工家庭采取了这种方式。即原承包户将承包地全部或部分转包给转入户，转包条件和利益关系双方达成口头协议，也不经过发包方，只是一年一定一结算。具体数据暂时无法统计。这种流转期限的不固定性，容易造成转入方的短期行为，对土地进行掠夺式经营。
二是租赁，采取这种流转方式全县共登记1983亩。如李家河乡青龙嘴村、干坝村，高罗乡九间店村、埃山村470户农民将736亩土地承包经营权出租给楚天林木公司建立贡水白柚基地；晓关乡茶叶加工大户龙维民等人在中村坝村租用土地，建立优质茶叶基地200亩。农户每年可从中获得350-500元／亩的租金收入。采用这种流转方式，让转出方收入比较稳定，但未考虑到价格因素给收益所带来的影响。
三是入股，登记面积1919亩。如李家河乡酉源蔬菜专业合作社吸收青龙嘴村100户农户400多亩土地入股，建立蔬菜基地，仅种植大头菜一项，农户每亩可获得800元纯利。这种流转方式，将农民与企业（合作社）联成利益共同体，农民受益较大，但其收益受企业（合作社）的经营状况影响较大，农民对此持观望态度。
四是转让，登记面积274亩。如万寨乡移民通过转让从当地农户手中获得土地承包经营权，从而拥有稳定的生活来源，当地农户在转让土地承包经营权时，已经有比较稳定的非农收入，通过转让土地承包经营权后，又得到了经济补偿用于扩大二三产业。通过转让，解决部分土地二轮延包后移民搬迁无土地耕种的问题，维护了社会稳定。
（二）经营模式多元化
我县农村土地流转面积总体虽然较小，但蕴育出了适合本地实际情况，符合经济发展规律的一些农业规模经营模式：
一是专业合作社经营模式。全县共有各类农村专业合作社 54个 ，其中种植业专业合作社49个。如李家河乡二虎寨村精品柑桔白柚专业合作社，流转500多亩土地用于规模经营。
二是农业公司化经营模式。农业产业化龙头企业围绕建立农产品原料基地，采取公司+基地+农户的形式组建有限责任公司和股份有限公司。如楚林白柚公司流转土地736亩建立白柚基地，科星有限公司流转270亩发展苗圃基地。
三是专业大户经营模式。全县种植面积在50亩以上的经营大户50多户，流转面积达4000多亩（流转面积末完全登记）。如李家河乡燕子溪村农民朱道，流转土地80亩，用于种植柑桔。
（三）发展效果明显化
近年来，随着农村劳动力向二、三产业转移，农村土地流转规模不断扩大，几十、几百亩集中成片流转呈上升趋势。农村土地合理流转，促进了土地资源的优化配置和合理利用，提高土地产出率。
从调查的情况来看,业主把土地主要用于发展果园、蔬菜、药材和农产品深加工原材料生产基地，对发展适度规模经营，推进农业产业化发展起到了示范作用。如李家河乡二虎寨村村民谭绍荣，XX租赁土地340亩建立白柚基地，今春遭受冰冻灾害后仍然采摘白柚两万多个，进入丰产期后，年均可采摘白柚20万个，收入可达30多万元；种植大户黄禹福，在椿木营乡租赁土地120亩种植蔬菜，除去租地费用人工工资等成本，每亩获纯利1500元，带动周边农户200多户，发展蔬菜2800多亩。目前，在大户示范、基地带动下，全县已发展烟叶 72990 亩，茶叶 78390亩、水果 95130 亩，药材 53280 亩，农业产业化已初显规模。
二、我县农村土地流转存在的主要问题
1.思想认识不到位，思想观念亟待转变。一方面，部分干部存在怕麻烦的思想，不愿意引导农民进行土地合理流转，对土地合理流转的重要性和必要性认识不到位。另一方面，许多农民对土地的所有权、承包权和经营权三者之间的关系模糊不清，对土地流转的相关政策了解不多，担心因流转而失去承包权和收益，宁可粗放经营，也不愿轻易流转。
2.流转机制不完善，流转信息不畅通。缺乏中介服务组织和土地流转平台，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，转出方找不到转入方，种植大户和产业业主难以集中成片流转。
3.盲目注重当前利益，随意改变流转土地农业用途。有的借土地流转之名随意改变土地的农业用途，基本农田不能得到有效的保护；有的流转耕地未能落实相应的复耕措施，掠夺式经营方式仍然存在。
4.缺乏相应的资金政策配套，土地流转需求动力不足。农业生产投资量大，农作物生产周期长，见效慢，当前农业规模经营缺乏相应的资金、政策配套，难以调动生产大户进行规模经营的积极性，阻碍了土地承包经营权流转的步伐。
5. 转移劳动力就业不稳定，影响了农村土地流转进程。目前，土地对农民兼有生产和社会保障双重功能，当农民非农就业能力低时，种地仍然是农民谋生的首选之计。即使进行流转，期限也比较短，导致有的转入方采取短期经营行为，耕作、施肥、投入等不合理，难以形成适度规模化经营和产业化经营。
三、鼓励土地合理流转，发展我县农村土地适度规模经营的建议
（一）搞好宣传发动，统一思想认识
认真学习、宣传、贯彻党的xx届三中全会精神，围绕“烟、茶、畜、果、药、菜”六大产业的发展，坚持“依法、自愿、有偿”原则，加强对土地流转的正确引导，破除基层干部“怕找麻烦”的顾虑；加强土地流转政策的宣传，引导群众转变“自给自足”的生产理念，树立“规模经营、共同发展”的思想；加强土地流转典型事例的宣传，创造良好的舆论环境。
（二）建立服务体系，规范流转行为
推进土地流转，发展土地适度规模，应建立“政府搭建平台，业主选准项目，中介搞好服务，农民共同发展”的土地流转体系。
1.建立健全组织领导体系。坚持以产业为依托，以业主为主体，发展土地流转中介服务组织，搭建土地流转交易平台，做好土地流转政策咨询、信息发布、供求登记、土地评估等服务工作，为土地流转提供全程服务。
2.建立健全政策支持体系。制定相应的激励措施，在资金、技术、税收等方面给予优惠。一方面，引进有实力的农业龙头企业、种植大户、社会资本到我县投资经营，另一方面，培育本地懂技术、有管理经营能力的种植能手承包经营。如对连片成块进行土地流转和规模经营的农用地，建议将其优先列入土地整理、基本农田建设等项目中去，对经营业主按其经营规模的大小给予一定的奖励扶持等，提高其规模经营的积极性，从而推行土地产业化、规模化、集约化经营，发展现代农业。
3.建立健全监督管理体系。首先要规范土地流转合同文本，确保流转双方利益得到有效保护，不形成遗留问题，维护社会稳定。在现有流转合同的基础上，建议将土地流转费用以实物为参照物进行折价，可以避免因物价上涨或下跌而导致流转双方利益受损的现象出现；明确土地流转后到期还地于民时，归还的方式、面积等，解决土地流转整理后原有土地四至界限被打乱而无法复原的问题。其次加强土地流转后用途的监管。相关部门要做好协调配合，对流转后擅自改变农用地用途的，要坚决予以打击，保护耕地资源。三是建立健全农村土地流转档案，努力做好档案信息管理的完整、真实。
4.建立健全调解仲裁体系。流转主体、方式、期限的多样性，决定了土地流转矛盾纠纷范围具有广泛性、纠纷主体具有多样性、纠纷的性质具有多元性、纠纷的原因具有复杂性的特点，要求必须有一支业务素质较高的仲裁人员，构建出具有可操作性的土地纠纷仲裁机制，以期为化解全县农地流转纠纷提供新的路径。
5.建立健全社会保障体系。没有土地，农民就缺失安全感，而要让农民解除后顾之忧的基础就是社会保障。对自愿进城的要在就业方面提供扶持，加强技能培训，提高就业能力。对迁居城镇,并放弃了承包地、宅基地的农民,低收入家庭应享受城市最低生活保障；在户籍制度上应消除城乡差别，让农民进城后能够享受到与城市居民同等的教育、医疗、住房、养老，至少能保证农民进城的基本生活。
（三）发展合作组织，促进规模经营
发展农民专业合作经济组织，鼓励农民以土地承包经营权、入股，提高农民组织化程度。一是催生新型市场主体，推进农业标准化生产，发展规模经营。二是农民可以通过土地入股参与分红得到收益，并让转出土地的农民成为新生产业主体的农业工人，获得土地收益与工资双重收入。三是可解决其外出务工时家中留守老人、留守儿童等社会问题。
（四）推进城镇建设，促进劳力转移
不断提高城镇化水平，使已转移劳力拥有稳定的非农收入来源，从而实现农村土地合理流转，推进全县农业生产的规模化、产业化、集约化经营。通过“阳光工程”等项目对农村劳动力进行转移培训，提高农村劳动力素质，增强农村劳动力就业层次，加速农村劳动力转移步伐，带动农村土地流转，实现“人走在先，流转在后”的目标。
