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近年来，随着工业化和城市化进程的加快，不可避免地征用了大量农村集体土地，各级政府认真执行土地征用的政策法规，努力做好征地补偿安置工作，保证了经济建设的用地需求。但在补偿安置中，还有不到位等情况的发生，损害了被征地农民的利益，由此引发群众上访事件时有发生，影响了社会稳定，引起了各级领导的高度重视和社会的广泛关注。切实做好征地补偿安置工作，维护农民的合法权益，这是当前土地管理需要重点解决的突出问题，也是国土资源部门服务经济发展的一项义不容辞的职责。
一、限制征用土地地范围，减少圈占耕地行为
近几年来，随着我区经济的不断好转，建设占用土地数量大幅上涨。征地数量大量增加，一方面是经济持续快速发展的必然结果；另一方面，征用土地范围过宽，建设占地又控制不严，造成了目前任何项目用地包括一般经营性用地，都可以征用农村集体土地。“有占必征”，既违背了市场经济规律，又不能有效保护农民利益。个别地方脱离实情和项目实际需要，盲目占用土地，征多用少，宽打窄用，既违反了土地利用总体规划，擅自扩大规模，又导致了大量土地征而不用，长期闲置抛荒，人为加剧了建设用地供需矛盾，增大了被征地农民的补偿安置压力。
征地是政府行为，改革征地制度，要求政府加快职能转变，尽可能地减少自由裁量权。征地权不能滥用，更不能损害农民合法权益，不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格界定征地范围，“公益性用地”和“经营性用地”，要通过不同方式取得土地。除国家机关和军事设施用地，城市基础设施和公共事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等重点工程，由各级政府组织实施征用外，其他建设用地，应充分发挥市场机制的作用，一律要通过有偿方式取得。国家也明文规定了对商业、旅游、娱乐、房地产开发四类经营性用地一律纳入招标拍卖挂牌出让的范围。对市场配置土地资源的要求和比例不断提高。这对加快征地制度改革创造了条件。另外，我区为了弥补建设用地指标不足的矛盾，采用了全区建设用地统一调剂使用的方法，也在一定程度上避免了征而不用现象的发生。
同时，要坚持土地用途管制，严格按土地利用总体规划控制用地规模和范围。任何单位和个人都不得违反土地利用总体规划，擅自扩大用地规模，坚持按项目、按产业政策、按建设用地指标、按投资强度提供用地，不断提高土地的集约利用水平，杜绝盲目圈地造成土地闲置、抛荒。
二、依法落实补偿政策，保证费用足额到位
征地补偿安置经费不到位，有的地方甚至存在层层克扣和挪用现象，这是当前引发土地信访多的一个重要原因。对于征地补偿安置经费的落实，现有的法律法规规定得很明确。目前出现的问题，关键是执行上的偏差。因此，严格依法办事程序，是做好征地补偿安置工作的前提和基础。
一要严格执行土地管理实施条例和省土地管理法实施办法规定的征地补偿标准。这是征地补偿的底线。各地应根据经济发展情况，以被征地农民生活水平不下降为原则，逐步提高补偿标准，尽可能给农民多一些补偿。同时要加快建立征地补偿安置区片价格体系，根据土地区位条件确定征地补偿安置区片价格，区片价格总体上不得低于按耕地年产值倍数计算的补偿标准。二要认真执行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。这是规范征地补偿安置程序、维护农民合法权益的重要保证。要通过召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿安置标准与被征地农户见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。三要加强对征地补偿安置经费分配和使用的监管，确保专款专用。对按照规定应支付给农民的安置补偿费用，要全额发给农民，不得搭车代扣，严禁侵占、截留和挪作他用。集体经济组织必须将征地补偿费用的收取、支出、用途等向全体成员公布，接受农民群众的监督。
三、实行以土地换社保，保障农民长远生计
目前，征地大多采取货币形式一次性安置。这种方式简单且便于操作，但只能保一时，不能管长远。失地农民一旦补偿费用完，生活没了来源，就会陷入困境，成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的三无“贫民”，也给集体经济组织和各级地方政府增加了很大压力。从被征地农民的长远生计考虑，改革现有的征地补偿安置办法势在必行。近年来，各地都在积极探索保险、留用地、土地入股等安置办法。我区在调查摸准当前征地补偿中存在的突出问题的基础上，借鉴浙江、广东等省经验的基础上，对以土地换社保、建立被征地农民基本生活保障制度进行了初步探讨和研究。结合我区的实际情况，积极鼓励征地补偿费采用分次支付的方式，补偿年期可按承包合同剩余年限计算。目前，我区正在积极地征求各方面的意见，以从制度上保障被征地农民的利益。
积极探索尝试逐步建立被征地农民基本生活保障制度，适当提高征地补偿标准，建立被征地农民基本生活保障资金。对不同地区、不同年龄段的失地农民给予相应的基本生活保障，变一次性补偿作为长远性保障。被征地农民基本生活保障资金的来源，主要从土地征用补偿费和土地有偿使用政府收益及其他可用资金中解决。江苏、浙江、广东等地在这方面取得了比较成熟的经验，也取得了明显的成效。既体现了统筹城乡经济社会发展的原则，又针对不同地区的经济发展水平分类指导，区别对待，切实维护了失地农民的长远利益。为我们工作的开展提供了可供借鉴的经验模式。
四、探索集体土地流转，合理分配土地收益
改革现行的征地制度，必须同步推进各项配套制度改革，尤其是加快推进集体非农建设用地使用制度改革。过去我们一直将集体土地当作国有土地的附属和补充，剥夺了农民集体土地的部分财产权。进行集体建设用地使用制度改革，目的就是要在维护集体土地所有权权益的基础上，通过集体土地使用权的合理流动，实现集体土地资产的充分显化，使农民从土地上可以得到永续收益，从而建立起长期有保障的财产收入机制。
鉴于此，我区从盘活集体土地资产入手，鼓励农民流转使用集体土地，既可节省资金，办理手续又方便快捷。其目的就在于还权于民、还利于民。在这一工作中，关键是要抓好基础业务工作，积极构建集体土地市场体系。首先，要适应建立市场经济体制的要求，加快集体土地登记发证进度，理顺集体土地产权关系，明晰土地产权。只有明确集体土地的物质性质，还农民以处置土地财产的权利，才能从根本上保障农民的土地权益。其次，要按照市场经济的原则确定农村土地等级，进行地价评估，显化集体土地的资产价值。通过确定土地等级和评估地价，建立建设用地和农用地相衔接的地价体系，防止土地流转中地价的随意性，规范土地流转市场，保护农民的利益。第三，推动现有集体非农建设用地使用权入市流转。实践证明，在市场经济条件下，要更加有效地配置土地资源，必须充分发挥市场机制的作用。国有土地是这样，集体土地也不例外。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到“两种产权、一个市场”，统一管理。在农民自愿的前提下，实行以土地入股、租赁等方式，使农民从土地开发中得到长久的收益。第四，正确处理国家、集体和农民之间的利益关系，合理分配集体土地收益。地方人民政府本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。集体土地流转收益，应主要用于建立农民社会保障体系，改善农村经济发展面貌，以保护农民的长远利益。集体建设用地土地使用权流转，我区已在城南、太河两乡镇进行了试点，在取得经验的基础上，在全区推开。去年共办理流转手续23宗，面积122亩，处置集体土地资产额74万元，使农民从土地流转增值中得到长久的收益。
五、加大土地执法力度，严肃查处违法行为
当前，一些地方违反规划圈占土地、未批先用、边报边用、低价出让土地等违法行为仍有发生。这些违法用地手续不全，没有法律保障，对农民的补偿安置往往很难落实。杜绝各类违法用地，是保证征地补偿安置工作落实的一项治本措施。必须切实加大土地管理执法力度，强化国土资源部门的执法职能，依法严肃查处各种违法用地行为，规范征地程序和批准手续，维护良好的土地市场秩序。要将落实征地补偿标准作为一项政策“高压线”，作为政治法律来执行，侵占、截留、挪用土地补偿费等严重侵占农民利益的行为，要发现一处，查处一处，并严肃追究有关责任人的责任，以强有力的手段保证农民的土地权益不受侵犯。同时，加强社会舆论监督，畅通土地信访、举报的渠道，调动农民保护自身权益的积极性，做到事前防范、事中监督和事后查处相结合。还要充分发挥新闻媒体的作用，及时对重大土地违法案件进行通报和曝光，做到查处一起、教育一方。去年以来，国务院省政府多次召开了进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，查处违法用地、圈占土地等违法行为的措施和决心前所未有，土地市场治理整顿的高度前所未有。各级领导对制止违法用地行为，切实保障农民土地权益提出了明确要求，关键在于地方政府和各有关的部门在具体工作中一步一步地抓好落实，切实从实践“三个代表”的高度来认真履行职责。
关于城乡统筹工作中农村土地问题调研报告
随着农业产业化和农村城镇化不断推进，乡镇城镇化扩张，工业集中区推进，乡镇面貌一新的背后是大量耕地被蚕食，耕地面积锐减；现行货币政策安置方式无法解决失地农民后顾之忧，失地农民生存难以为继；一些地方农村土地流转不畅，要地农民呼声与日俱增，引发深层次矛盾，诸多问题亟待关注和解决。总之，解决城乡统筹过程中的农地问题是农村发展的基本问题，对探索农村土地合法有序流转；保护耕地，解决失地农民的后顾之忧，切实维护广大群众合法利益大有裨益。
一、存在问题
（一）土地纠纷颇多
“七种八养九行当，种粮是个亏行当。”这是前几年农民种田难以挣钱甚至赔本的真实写照。在粮价低迷，土地效益低下，税费过高情形下，许多农民忍痛放弃土地。如今农村实行税费改革后，农民负担逐年减轻，国家惠农政策出台使农民种田积极性空前高涨。而与此同时，以土地上利益纠纷引发诸多矛盾，主要有以下几种：
1、管理上缺位。主要情形有
⑴昔日撂荒失地农民如今要地。市场经济条件下，许多农民纷纷走南闯北，抛妻别子涌入都市“淘金”寻求致富路。举家外出打工农民或他因无力耕种，农田被撂荒未流入他人。这样撂荒农田被一些农民“拾田”耕种。如今种田划算。失地农民为要地三番五次向镇村反映，而占地农民也不愿意出田。同时，乡村干部认为，以前土地效益低下时农民选择打工不愿意种田，苦口婆心劝说耕种也无济于事，最终不得不找人耕种。现如今，眼见粮价上涨要地，哪有这样便宜的事呢？
（2）昔日外出打工农民返乡要地。外出务工农民将无力耕种的农田交给亲朋友邻代耕代种，也未办理任何手续，这为日后因土地的权、责、利而发生纠葛埋下“伏笔”。在种田效益低下，土地效益排徊不前情况下，农田多数是无偿流转，此前，农村土地流转往往不规范。农民外出务工经商或因家庭缺乏劳动力致使农田弃耕，从而请人代耕，往往只是口头约定的“口头协议”、“君子协议”，未签订正式的土地流转合同。农民在农田收益低的情形下，将农田交给种粮大户及其它农户代耕，耕种双方权、责、利可分为两种情形：第一种情形是无偿的，用农民自己的话来说是“两不找”，转让方农民无须向代耕户付费用，而代耕户也不付任何报酬给转让方，而农业税由代耕户交纳。另一种情形是转让方农民倒贴一点钱给代耕方。在粮价低迷情况下，农民种粮积极性不高，即使签订土地流转合同也未经司法部门公证，合同往往失范。而如今，中央一号文件出台后，国家对农业许多优惠政策，譬如减免农业税费、降低农业税率、发放粮补、早稻补贴等，极大地调动了农民种粮积极性，农民感受到现在种粮很划算，弃耕农民要求讨要农田复耕，取得农田意愿与日俱增，因而事后往往因土地流转合同失范发生纠葛。
（3）农村人多地少户口要地。前几年，由于种田效益不明显，甚至赔本。农民不愿意多种田。这样农村形成了“有田无人种”的窘境。现在形成鲜明对比的是，国家对农业反哺的政策出台，粮价上涨，让农民喜上眉梢，一些农民深感还是种田划算。农村土地承包改革后，土地承包政策是30年不变，村组人均耕地不均衡，加上前几年农村计划生育管理落后，超生人口在地改时未分到田。这样一些家庭就形成人多地少。人多地少少户要求调整农田和弃耕户要求复耕，取得农田意愿与日俱增，往往因土地利益与村委会及其它农户发生纠葛。
2、管理上越位
《中华人民共和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会管理、经营，可由村集体组织的承包经营。”同时《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”在农业收益低下及农民对土地关爱程度偏听偏低情况下，一些企业和农民利用自己的优势，如资金、技术，租赁外出务工农民土地进行集中成片开发，发展规模经济，而村委会往往越俎代疱，将外出务工农民弃耕承包田全部或部分收回调整重新对外发包，在农民不知情下越位代替农民谈判、签订合同。农民要地，而企业和种田大户则认为，自己在税改前签订合同，是“合法”的。在越位土地流转过程中，农田大量向企业集中，为追求利益最大化占用农田进行种花植草，使基本农田保护面临严峻考验；同时加剧了要地农民与其之间矛盾。在农村，当农田向种粮大户集中时，就产生乡镇政府和村委会越俎代疱代替农民签订合同，履行发包方权利和义务时，必须尊重农民个人意愿。而在操作规程中，未经农民同意越位代签合同，很难保证农民自身利益。
3、管理上错位
市场经济下，一些农民外出务工无力耕种，有的农民过去长期拖欠税费。有的村委会以村民“你自己不尽纳税及挑圩筹资义务，还享受什么权益呢？”为由，强行收回农民手中的土地重新发包给其它农户耕种，收取一定费用。另外，有的村为追求利益最大化，低价收回外出务工农民土地，高价发包给一些企业或业主种植苗木、花卉，违背了现行国家政策。
（二）乱占、圈占，浪费土地问题始终未解决
我国是世界上人地矛盾最尖锐、最突出的国家之一，在不到世界10%的耕地上承载着世界22%的人口。目前我国人均耕地只有1.4亩，不到世界人均水平的40%，但土地沙化、水土流失和粗放利用还在延续。我国以占世界不到10%的耕地，养活了占世界22%的
人口，这是我国对世界作出的不朽贡献。近年来，党中央、国务院对土地问题严之又严，高瞻远瞩，相继作出一系列重大决策。紧守这一条耕地保护“红线”。是历史和现实的客观需求，也是践行科学发展观的根本要求。但近年来，我国各地小城镇建设如火如荼之势，许多乡镇城镇化面貌日新月异，千百年来农民习惯于的“乡土社会”正转型为“城镇社会”，对于不少乡镇经济与社会发展来说，发展小城镇无疑是一个“大战略”，同样具体到每个小城镇的建设也有个“战略问题”。这就是在每个小城镇建设过程中，如何保护好耕地问题。统筹城乡经济社会发展，加快小城镇进程，为全面建设小康社会提供物质技术基础和生态环境双重保障任务，就必须坚持在发展中保护耕地，把青山绿水留给子孙后代，把美好家园献给人民群众。土地是最稀缺的不可再生资源。但只顾眼前，不顾将来的乱占耕地在农村还依然普遍存在。个私企业异军突起，无疑要占用农地，同时势必造成大量耕地闲置浪费；农村“空心村”存在，农民建房弃旧建新，造成村庄渐渐向外扩张，侵占农田；更有些地方本着经营城市就是经营土地的观念，发展经济就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地锐减。
（三）失地农民问题成为日趋严峻的问题
土地承载着农民诸多希冀，承担着农民社会保障功能，如土地为农民提供了生活保障；土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。一次性补偿,其补偿标准虽然相对于过去也“水涨船高”,但与土地非农升值相比，差之甚远。计划经济下的一次性补偿,其标准低,不全面,一旦补偿费用光,生活无保障,农民心理上不能接受。对补偿低，农民反映强烈，不愿田被征。另外农村土地在被征过程中存在着同地不同价现象，乡镇之间相比，有的每亩5000元，有的仅3000元。其补偿标准地区差异悬殊。千百年来农民信奉“不患寡就患不均”，因土地补偿标准差异，诱发农民攀比心理。
二、成因
（一）农民要地的背后是农村土地流转服务滞后
农村土地流转无序、失范现象。一方面有农民自身草率了事，缺乏法律意识。村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构。《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转”。同时《中华人民共和国土地管理法》中相关条文也规定“农民集体所有的土地由村集体或村委会管理、经营，可由本集体经济组织的成员承包经营”。村委会将弃耕田、农村死亡五保户承包田收回向人多地少户发包，或成片“反租倒包”给企业、种田大户时，无论是出于“好心”，还是为增加集体收入等因素。但土地流转中须尊重农民群众的意愿。事实上，倘若有个能站在农民立场，以同一个声音为农民服务的土地流转服务中介机构。这样势必公正、公平地维护了广大农民的合法利益。
（二）土地产权不明晰
土地产权又称土地所有权。土地产权其含义是：土地所有者在法律规定的范围内享有对土地占有、处分、使用、收益的权利。土地产权是物权的一种，它的主体是土地所有权，客体是土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外；属于农民集体所有，宅基地和自留山、自留地，属于农民集体经济组织或村委会经营、管理，已分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经营组织经营、管理”。事实上，法律对农村土地阐述只是一个原则性问题，根据《宪法》、《农村土地承包法》，中国实行土地集体所有制。农村土地归农民集体所有，农民通过承包获取了土地使用权。在这种体制下，农村土地的所有权实际上不明晰，农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制，农民土地流转过程中向企业、种田大户、缺田户集中时，就产生村委会或乡镇代替农民谈判签订合同、协议现象。同时征用土地过程中，农民作为承包人和经营者，却不能参与来维护自身合法利益。这实际上极易造成交易双方主体缺位，农民的合法利益受损。
（三）变味的政绩观，经营城市就是经营土地的误区未走出
在一些人头脑里始终存在着这样一个思想误区，种粮食农民永远富不了，要发展城镇化、工业化就要多上项目，就要用地。而在现行干部考核中，“政绩就是硬道理”成了干部升迁的硬杠杠，要出政绩，得干几件显山露水的政绩工程，这样马路宽起来了，楼房高起来了，干部形象却在百姓心中矮起来了。经营城市，使城镇面貌一新，但极易形成占地——收益——再占地——再收益的恶性怪圈，致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”。农村城镇化，地从哪里来？这已成为农村城镇发展面临一个具体而又现实不容回避的问题，寅吃卯粮经营城市即经营土地，用光子孙后代资源，其后患无穷。
（四）征地制度上的缺陷
对被征地农民安置的方法通常有三种：首先是土地换就业；其二是失地农民集体负责安置；其三是给予一次性货币补偿。在就业形势日趋严峻情况下，乡镇企业纷纷倒闭，采取前两种安置方式不可能实现的。通常情况下采取货币补偿方式。农民征地得到的补偿依照《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿，标准为该耕地征用前3年平均产值的6-10倍；二是安置补助费为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费。实际上对征地农民是按前三年农业的平均产值计算，未按照市场交换所实现。失地农民的补偿犹如企业买断工龄，工人们往往享有社会保障，失地农民失去赖以生存的土地，实质为失业。农民拿来到手的一亩地三、四千元补偿，对农民生计来说是杯水车薪，无法解决长久生活。其中还不乏乡村层层盘剥、扣压、占用。其实，根据《土地管理法》第十条规定表明：我国集体土地所有权存在基本形态，即村集体农民集体所有、村民小组农民集体所有和乡镇农民集体所有。集体土地所有权的主体是“农民集体”三种形态的集体所有权主体享有平等的法律地位。其拥有的土地权利不因为行政隶属关系而有等级之别。因而，被征用土地的农民集体享有获取征地中衍生的土地效益。
三、对策
（一）建立合理的土地流转机制
农村土地流转其目的就是促进土地资源开发，提高农业效益为目标。然而由于随意终止承包合同、越位收回农民土地，引发的土地承包纠纷已上升为农村主要矛盾。因而必须采取措施确保农民利益，依法保障农民的主体地位和自主决策权。
1、把好“三关”，规范农村土地流转程序
（1）申请关。承包土地农户或单位、个人需要土地流入、流出，必须由个人或单位向承包方提出书面申请，申请时需要注明流入、流出的条件、地类、面积及流转形式，在双方协商一致基础上，经发包方同意后，签订书面意见，真正做到有据可查，避免日后因土地流转发生。
（2）合同关。对流转土地，经双方协商后依法签订土地流转合同，规范管理，切实保护依法形成的土地流转关系和农民土地承包权。
（3）登记关。签订土地流转合同时，由承包方向发包方所在地乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇两级对土地流转情况做到准确记录和反映土地流转情况，并实行土地承包动态管理。
2、立足“四化”，促进农村土地合理有序流转
（1）农村土地承包长期化。土地是农民赖以生存发展的物质资料。土地流转的主体是拥有土地经营权的农户和其它经营单位，客体是土地经营权而不是所有权。由于农村土地承包权与经营权可以分离，所以承包权的物权化并不排斥经营权的流动。党中央提出土地延包30年不变，其核心是保证土地承包关系的稳定。因而以立法的形式给农民吃“定心丸”，避免任意削弱、剥离农民土地承包权。国家用法律明确农民对土地的使用。同时也让农民学会用法律来维护自身合法利益。
（2）土地流转市场化。加强土地流转服务。乡镇建立土地流转中介服务机构，多渠道收集供需信息，结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策，农经部门统一规范土地流转合同并加强合同监管，建立起农村土地流转中介服务机构，使之能代表农民利益，给农民“国民待遇”，并对农村土地承包中的合同纠纷，做到及时处理，规范调处。
（3）土地流转高效化、形式多样化。应该看到土地延包后，农村出现大量剩余劳动力，同时经济发达地区在外务工经商农民不愿意种田或多种田。这部分农民在外向非农产业转移，出现部分农民务工经商无暇顾及承包地，同时这些农民也愿意将农田转让出去。虽然农村土地承包政策是30年不变，但各地可因地制宜，坚持农民自愿的前提下，进行土地出让、转包等流转形式，对农民自己因需要调整土地也应支持，通过土地流转，促进优化资源配置。基本以自愿、互利、有偿为原则，实行农村土地流转高效化，打破所有制、行业的界线，建立多形式、全方位的开放的流转机制，达到优化农业资源配置的目的。农村土地流转可采取的形式有：[1]①转包。指经承包方同意，原承包人将自己承包的部分或全部土地，在一定条件下转给其它农户、单位，转包后土地承包关系不变。②转让。指经发包方同意，承包人自愿将部分或全部土地及原承包合同规定的权利一并转让给其它农户、单位和个人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，转让后原承包关系转让。③入股。指承包人以自己承包的土地经营权折股加入股份制功股份合作制经营，风险共担，利共享。④租赁。指承包方将其土地经营权单独或随同地上附着物租赁给其它农户、单位或个人使用，并收取租金。租赁不改变原承包关系，租赁双方只有租金收取关系。
（4）土地流转法制化。市场经济是法制经济。要按照依法治国方略，加强农村土地流转的法律法规建设，使农村土地流转走上依法管理轨道，完善农村土地制度，依法保障农民的主体地位及土地流炜关系。另外，还要加强执法力度，做到有法必依，违法必究，执法必严，确保党的农村政策依法落到实处，使群众反映的土地中“焦点”、“热点”问题得以及时处理。
（二）建立耕地保护新机制
耕地锐减影响国民经济平稳运行。近年来，乱占耕地，土地利用率低也给粮食安全带来隐患。虽然国家整治土地市场已取得成效，但保护耕地依然是任重道远。应该看到，国土资源管理，它不仅是保护资源的行政执法工作，且是维护经济平稳运行和可持续发展的宏观调控工作。（1）在严格保护，促进可持续发展，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，努力行使宏观调控多项职能，守住这条不可逾越的“红线”。（2）实行土地用途管制。土地用途管制的核心是依据土地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对土地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化土地资源配置，提高土地利用率。
四、多途探索和开辟新的补偿方式，使用权失地农民与城里人一样拥有同等待遇
“三农”问题的核心是农民增收问题。失地农民最为关注的核心问题是权益保障及就业。应根据不同年龄段对象特征，实行差异性保障。18周岁以下，他们需求体现在教育权益上保障。18周岁-50岁左右失地农民，短期面临的是就业，长期则是怕生病。50岁以上-60岁，转移就业是难于上青天，他们缺乏青年身上那种初生牛犊不怕虎的“闯劲”，叶落归根思想，对生活保障具有强烈需求和渴望。60岁以上的，体力丧失，风烛残年，盼望过上安稳的幸福晚年。失地后面临生活保障，医疗保障等,要求对生活、疾病、养老保障。一次性贷币补偿安置“一发了之”，并没考虑土地在生产生活中保障作用，政府责任所在就是开展失地农民岗前培训，建立失地保障举措，解决后顾之忧，让失地农民失地不失望。
（1）各地要学会用“加法”来为失地农民增加收入，就要求抓好失地农民素质培训，通过政策倾斜加长失地农民就业的“短板”。教育作为一项重要人力资源，是获取高收入的可靠保障。对此政府要根据失地农民素质状况，按不同行业、工种，对失地农民进行培训，拓宽失地农民打工空间，对年龄大、文化低的进行短、平、快的培训，掌握一技之长；对具有初高中文化的青年农民，培训时与大中专学校“联合造舰”，进行电脑操作与维护、机械加工、服装加工等技能培训，使他们由体力型向智力型转变，即需要什么工种？用工单位和企业开出“订单”，政府随即开出“菜单”，选出符合要求的农民进行专业技能培训，培训合格后再向企业输送、推介，而培训失地农民的“阳光工程”和联系费用则由政府“埋单”，不增加失地农民任何负担。（2）对公益事业建设用地采取征购方式，提高补偿标准，充分考虑土地作为财产的市场价格及农民人去土地后的就业保障和社会保障等因素，确立合理的补偿标准。
（3）为失地农民办理养老、医疗、教育等保险，使之老有所养、病有所医、子有所教，既解决失地农民后顾之忧，稳定思想情绪，又保证社会的安定。（4）加快小城镇建设发展，扩大失地农民进进城务工就业渠道，为失地农民进城居往，经商创造条件。
改革征地制度土地状况调研报告
一、我县土地利用现状调查基本情况(一) 基本情况
**县位于云南省东南部、文山州西北部，地处东经103°34′-104°45′之间，北纬23°45′-24°28′之间，全县土地面积经详查结果：7585329.7亩。
**县地处滇东南岩溶山原地区，大总山脉分支系纵横全境，地形夏杂，地势起伏，喀斯特地貌（或称岩溶地貌）较多。整个地势从西南向东北呈阶梯状倾斜，海拔相对高差较大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般为15°-35°。地形有山地、山间盆地，河谷、丘陵、平地、洼子地和坝子等。地貌类型多样，主要构造侵蚀地貌，是褶皱断裂形成的山地。如官寨剥蚀地貌，主要表现为剥蚀高原低山、丘陵和低中山。分布在腻脚等地；溶蚀地貌，如舍得岩溶地貌，岩溶面积占全县总面积的47 .8%；盆地地貌，是受断裂和溶蚀作用形成的，境内海拔在1500米左右的坝子均属于盆地地貌。堆积地貌境内较少。全县500亩以上的坝子有40个，较大的坝子有八道哨、曰者、新沟、双龙营、普者黑、马者龙、天星、树皮等，约占全县面积的20%。
(二)土地现状结构
我县各地类面积和结构如下：
1、农用地:6848594.3亩，其中，耕地:1430067.1亩，占土地总面积18.8%;园地:10292.6亩，占土地总面积0.14%;林地:4630573.9亩，占土地总面积61%;牧草地:173048.3亩，占土地总面积2.3%;其它农用地:604612.4亩，占土地总面积7.9%。
2、建设用地:92612.6亩。其中，居民点及工矿用地:75625.7亩，占土地总面积0.99%;交通用地:12330亩，占土地总面积0.16%;水利设施用地:4656.9亩，占土地总面积0.06%。
3、未利用土地:644122.8亩，占土地总面积8.5%。
(三) 土地利用特点
1、农业用地面积大，有较大的开发潜力。全县已利用的土地中，农业用地为6848594.3亩，占土地总面积的90%，在农业用地中，非耕地多，而耕地少。
2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全县耕地中，旱地面积即达1239421.4亩，占耕地面积的86.6%，灌溉水田145359.6亩，占耕地的10.1%。旱地面积中，以坡地为主，面积为958605.7亩，占旱地面积的77%，而平旱地、梯地等面积为23%。
3、林业用地不合理，园地少，林地多。全县林地4630573.9亩，占土地总面积的61%，园地:10292.6亩，占土地总面积的0.14%。园地规范小，零星分布，目前还未形成规模，商品率极低低。林地面积中，有林地3146993.5亩，全县森林覆盖率达41.5%。
4、牧草地以天然草地为主，人工草地、改良草地缺乏。
5、城镇、村庄及工矿用地中，以村庄用地多，而工矿等其他用地较少，说明**县城市建设薄弱，工矿企业不发达。
6、交通用地较少，仅占全县土地面积的0.16%。
7、水域以河域水面、坑塘水面、沟渠水面为主。
8、未利用土地面积大，但可开发利用的较多，队难以利用的裸土地，裸岩石砾外，其余荒草地、田坎等土地还可以开发利用。
(四) 土地利用中存在的主要问题
1、土地利用结构不合理，土地利用率低
用地结构不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、园地和水域用地少，开发潜力大。3、城镇居民及工矿用地不合理，存在用地浪费现象。4、牧草地少，未利用地多，开展难度大，影响畜牧业的发展。5、林业用地面积多，但低产林地较多。由于低产林面积比重较大，林业利用率低，开发潜力大。
2、森林植被遭到破坏，水土流失严重，生态环境恶化,**县的森林资源，由于50年代末和60年代初土法冶炼钢铁，1978年以后包产到户，开荒扩大耕地，大面积的森林遭到严重破坏。加之人口的不断增长，资源与人口、环境矛盾日趋突出，致使全县森林面积锐减。据有关部门记载，1952年全县森林面积为507．45万亩，森林覆盖率达67．7％。到1978年森林面积减到143．9亩，森林覆盖率为19．2％，面积比1952年减少363．55万亩，森林覆盖仅为1952年的28．36％。80年代开始，全县响应党的号召，积极开展居民义务植树活动，但由于造林存活率低，加之管理工作滞后等原因，使造林面积难以补偿被毁林面积。由于森林资源遭到破坏，造成了严重的后果：一是水土流失加剧，据统计，1994年全县水土流失面积达1689平方公里，占全县土地总面积的33.4％；二是水源枯竭，水库、坝塘等库容量减少，山区人畜饮水困难；三是自然灾害频繁，损失程度加重。由于森林面积减少，高山山区、陡坡地区耕地严重受到洪水冲刷，低凹地易造成洪涝灾害耕地质量下降。**六独铜矿区曾经发生山体滑坡，造成人员伤亡的事件。这都说明了森林被破坏，环境不断恶化造成的。四是气候受到影响，常常会发生旱、涝、冰雹、霜冻等灾害性天气，且周期缩短。
3、人口过快增长，人地矛盾突出
长期以来，由于种种原因，造成了人口增长过快，耕地锐减及人地矛盾突出等问题。在人地比例关系中，土地资源严格来说是不可再生资源，土地面积是个常数，人口是个变量，人口的迅速增长，必然带来人均土地和耕地相对数量的减少。必然造成人地矛盾加剧。同时，由于城镇附近的良田良地逐步被征用，非农业用地增长快，耕地逐年减少，耕地质量减退。
4、农业水利设施脆弱，农业生产条件亟待改善
农业生产水平高低，主要取决于土地质量，技术水平、生产条件(主要是基础设施)和必要的物力、财力的投入等。按照发展高产、优质、高效的现譬化农业的标准来要求，**县农业水利基础设施建设是极不相适应。由于水利设施差，工程老化和不完善，一些水利工程带病运行，迫切需要改造和更新。据土地利用现状调查，全县灌溉水田145359.6亩，占耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等则占90.9%。由于全县水利设施不配套，到1994年全县水利化程度仅达26%，从而形成地多田少、低产田地多，高产田地少的耕地利用状况；由于农业基础设施脆弱，抵御自然灾害能力低，一旦警到大的自然灾害如，霜冻、干旱、洪涝等。农业生产将受到严重影响，如，霜冻、干旱、洪涝等。
5、农村能源短缺，制约林业生产发展
**县水能资源丰富，但开发利用程度不充分。由于全县水能资源开发利用率低，煤矿资源少等，造成了农村生活能源紧张。虽通过节柴改灶技术推广，农村沼气的开发高，但也难以使鲁号农村能源紧张的局面有所缓解。农村生活能源不得不以森林的消耗作为代价来得以逐步解决。因此，造成了森林资源消耗量大于生产量，森业资源减少的局面。所以，需要使农村能源的问题得到解决，首先要加快水力资源的开发，提高农村通电率，其次还要加快农用薪炭林建设，推广节柴改灶和沼气，有条件的乡镇要建立风力发电等。
6、土地利用缺乏科学规划，乱占乱建现象时有发生
随着人口的不断增长，城乡建设特别是市政建设需要逐步增强，公路交通，邮电设施，城市给水、供电，街道建设等城市功能应相互配套。但是，由于缺乏统一的科学的发展规划，加之执法不严，管理工作滞后等因素，城市建设，农村建房只从本行业、部门和个人利益出发，各行其是，挤占街道、公路，乱占乱建，用地布局不科学，工厂和一些乡镇企业建厂选址因缺乏规划，存在重复建设，用地浪费等现象。
二、现行基本土地制度与土地征用制度
土地征用制度是我国一项基本土地制度,征地过程是集体土地转变为国有土地的所有权转变过程,强制性和补偿性是其两个基本特征,但现行征地补偿范围和补偿标准仍是计划经济思路。我国现行征地补偿制度透视，我国现行法律强调征地是一种国家行政行为,是集体经济组织对国家的一种义务,不是集体经济组织向国家“卖地”。因此我国的征地具有强制性,但必须以补偿为条件。而征地补偿只能是适当补偿,遵循3个原则:①征地补偿必须按国家制定的标准执行;②征地补偿应使被征地单位农民生活水平不降低为准则;③按照被征用土地的原用途给予补偿
根据宪法，中国实行社会主义土地公有制。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地，包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自XX年实施的《征用土地公告办法》，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时，对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告。按照《国土资源听证规定》，征地当事人有权利就拟定征地项目的补偿标准和安置方案，以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证。
在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。
一、 现行土地征用制度的弊端及其产生的问题
在征用农村土地的过程中，土地交易的主体是土地所有权，所发生的是农村集体土地所有权向国家土地所有权的转化。完成征地手续后，国家将国有土地使用权出让或者划拨给用地单位使用。在由用地单位向政府申请征地时，由用地单位支付征地补偿费并最后取得土地使用权的情形，其实质是用地单位代国家支付了土地所有权转移的价格并因此获得土地使用权。农村集体土地所有权的转移是单向性的，即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。只有当本集体以外的单位需要该集体所有的土地进行非农业建设的时候，才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请，或者由政府直接征用土地用于出让，从而启动土地征用程序，最终导致土地所有权的转移。作为集体土地的所有者，农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移，而且在法律上也没有对于征地的合理性提出异议的权利。因而可以说，现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。
由于土地征用而产生的土地产权的转移并不是真正的市场公平交易，而只能把其看成是一种特殊的土地产权交易。不过，也应当注意到，改革开放以来市场经济的发展已经对非市场的法定补偿标准造成了冲击。近几年征地改革试点过程中出现的各种新的补偿方式和概念，如实物补偿、合作补偿、年薪制补偿、综合价等，也反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响。但是，这种在缺乏必要的法律保证的条件下形成的征地补偿费，仍然严重偏离市场决定的价格水平。因此，征地费用水平就无法成为调节土地市场供求关系的杠杆。
除了农村集体土地所有权的不完整性外，现有征地制度还存在着以下严重弊端：
（1）“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。
（2）征用土地的程序不完善
（3）征地补偿机制存在根本缺
（4）对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。
（5）缺乏独立的征地补偿费评定机构。
（6）缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。
土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：
（1） 地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费
（2） 失地农民的经济利益严重受损。
（3） 失地农村人口的安置问题面临新的挑战。
上述种种问题的存在，充分显示了土地征用制度改革的迫切性。
二、 创新土地征地制度，切实维护农民利益
社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，土地征地制度的改革，要注意把握严格控制占用耕地和保护农民利益这两条。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，能够更好的做到切实维护农民利益，土地征用制度改革应当体现以下原则：
第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。
新的宪法修正案规定，国家对于征收和征用土地给予补偿。此修正案并未排除在土地征用时可以对于集体所有的土地给予市场价格基础上的补偿。而且，新的宪法修正案包括了对于依法获得的私人财产权予以宪法保护，这意味着合法的私有财产在社会主义市场经济体制下享有与其他性质的财产权平等的地位，在市场交易时应当获得公平的市场价格或者补偿。这实质上也体现了市场经济条件下必须平等对待各种财产权利的客观要求。那么，就没有理由对于依法确立的集体土地所有权继续实行过度的限制。简单地说，集体土地所有权在土地交易过程中应当按照市场价格获得公平的补偿。应当明确的是，即便仍然限定集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，在土地征用过程中同样可以按照市场价格对于集体土地予以补偿。
第二，应当根据我县的具体情况制定专门的土地征用办法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。
第三，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。
第四，建立合理的征地纠纷调解机制。征地过程中的纠纷主要表现在两个方面：征地本身的合理性和征地补偿的合理性。就征地本身而言，纠纷的核心为是否应该征地和征地的数量是否合理这两个问题。征地补偿方面的争议则是关于补偿标准是否合理。所以在制定征地办法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。除了行政复议外，由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会；政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭，对征地补偿价格进行核定和裁决；而且必须要在征地法中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力。
第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。在制定土地征用办法时应对农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。
首先，土地补偿方案必须在拟征地所在集体予以公告，并以书面形式送达该集体各个农户。在该公告中，应当明确告知该集体或者其成员在规定的期限内有对征地补偿方案向法定的部门或机构提出异议的权利。
其次，在征地部门正式占有和使用土地之前，必须在法院认定的银行账户内存入足够的土地补偿费。如果不是预估的补偿费全额也应当不少于百分之九十。同时，要在法律上规定征地部门必须自取得土地产权之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。这样，可以防止征地部门拖欠农民的征地费，
再次，必须改革土地征用补偿费的分配体制。征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同。按规定应该付给农民的各项补偿费，如地上附着物和青苗补助费及搬迁费，应当直接支付给被征地的农民，避免侵占和挪用的发生。对于属于对集体土地所有权的补偿的部分，应当为被征地的所有集体成员共同所有。这又包括两种基本情形：部分集体成员的承包土地被征用；全部集体土地被征用。当只有部分集体成员的承包土地被征用时，属于土地所有权补偿费的一部分应当用于补偿被征地农民因失去所剩年期的土地承包经营权的损失。当全部集体土地被征用时，土地所有权的补偿费应当属于全体村民。应当以公有基金的形式进行管理和投资，以保障失地农民发展经济和重新就业。应当制定相应的土地补偿费管理使用的规定，以规范资金的使用，防治贪污、挪用和浪费。
另外，可以考虑在征地补偿费中划出一部分设立人力资源开发基金，专项用于失地人口劳动技能培训，帮助失地人口实现新的就业。既往那种依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制要求用地单位接收失地的农村人口是违反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。
最后，在集体土地被部分征用的情况下，如果要通过内部土地调整来安置失地农户的话，要处理好农村失地人口安置与保障农村土地承包经营权的关系。未经原土地使用者的同意，不得为了安置失地人口而对农村土地承包经营权随意更改和调整。在制定土地征用法时，要充分考虑到其与《农村土地承包法》中相关规定的协调。
除了上述各个方面之外，政府能否争取开征部分费用作为其提供配套基础设施的补偿的。因为，城市郊区的土地在转化为非农用地时土地的价格会成倍上涨。城市基础设施的延伸无疑是一个重要原因。那么，政府取得部分征地补偿费的理由就是，郊区土地的增值，部分是由于城市政府投资的公共设施的延伸的结果。因而，城市政府开征部分费用，其可以是政府先期投资的回收，或者是对需要的新建公共设施投资的先期取得。如果要征收某种形式的增值费，建议以土地补偿价格为基础或按照新的土地用途和面积及建筑容积率来征收。
土地承包纠纷仲裁工作状况调研报告
今年3月，农业局结合深入学习实践科学发展观活动的开展，对农村土地承包纠纷仲裁工作进行调研，现报告如下：一、基本情况
XX年11月，师宗县成立了全省第一家农村土地承包仲裁委员会，并于XX年5月被省农业厅批准为农村土地承包仲裁试点县。在四年多的时间里，师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在县委、政府的正确领导下，在上级业务主管部门的大力支持和帮助下，积极组织开展了农村土地承包纠纷仲裁工作。截止目前，共接到农村土地承包纠纷200起，受理177起，其中仲裁14起，调解处理163起。仲裁工作的开展，不仅有效地维护了当事人的合法权益，同时也为进一步建立完善的农村土地承包纠纷调解处理机制奠定了良好的基础，积累了不少经验。
二、师宗县农村土地承包纠纷类型
（一）农村土地承包纠纷类型。从几年的仲裁实践看，我县农村土地承包纠纷主要有土地承包经营权纠纷；土地流转纠纷；侵害妇女承包经营权纠纷；土地补偿费纠纷；承包经营权继承纠纷几种形式。具体表现为以下几个类型：
1、先弃后取，引发纠纷。一些农民承包集体土地后，没有使用土地，造成土地荒芜，其他人趁机利用，进行种植；或未明确责、权、利关系，交给他人使用。现在承包人以土地经营权是自己所有为由，要求取回土地，与种植人发生纠纷。全县共接待此类案件102件，占总案件数的51%。主要发生在丹凤、高良、五龙、彩云等人均占有耕地较多和经济条件较好的乡（镇）。
2、土地流转不规范而引发的纠纷，此类案件33件，占16.5%。
3、出嫁女为争得土地与其娘家发生纠纷。此类案件共16件，占8%。
4、原“农转非”户要求返还其原承包地。此类案件11件，占5.5%。
5、同一承包地重复发包引发的纠纷。此类案件共6件，占3%。
6、私自买卖承包地引发的纠纷，此类案件共2件，占1%。
7、承包户家庭成员全部死亡，发包方要求收回承包地引发的争议，此类案件共1件，占0.5%。
8、承包地继承引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
9、所有权或使用权不清，引发的纠纷。此类案件共3件，占1.5.%。
10、征地补偿款分配引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
11、承包户内家庭成员之间，主要由于赡养问题及兄弟不和而要求分户引发的纠纷，此类案件共18件，占9%。
（二）纠纷调处途径。我县农村土地承包经营纠纷当事人主要通过以下5种途径解决纠纷：
1、自行协商。农民在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，直接进行磋商，自行解决争议的情况比较多，但由于缺乏必要的来自第三方的疏导，往往偏执于自己的一方之理，很难听进对方当事人的不同意见。因此，双方当事人的自行协商很容易搁浅。
2、请求调解。这是解决农村土地纠纷的主要形式。纠纷当事人通过请求村干部、乡镇调解委员会帮助解决纠纷，如果调解成功，主持调解的机构(个人)及时让双方当事人签订书面协议，并应帮助和督促当事人自觉履行协议。调解也是我们仲裁机构的重要工作方式。自XX年11月成立“农村土地承包经营纠纷仲裁委员会”和各乡（镇）成立“调解委员会”以来，共接待群众来信来访案件200件，通过调解处理了163件。
3、申请仲裁。与诉讼相比，由于农村土地承包仲裁不仅省时、省钱，而且程序简便，处理争议较快。现也成为处理农村土地纠纷的重要手段。XX年以来，我县共仲裁纠纷14件，仅XX年就仲裁6件，呈现逐年上升的趋势。
4、提起诉讼。因为通过诉讼得到的判决更具权威性，并有国家强制力作后盾，对当事人最终权利的实现有较充分的保障。当事人通过诉讼解决纠纷的情况也时有发生。
5、申请政府处理。此类纠纷一般是所有权或使用权不清引发的纠纷，我县主要采取政府受理，交由农经部门调查核实，并拟出《行政处理决定书》，由政府签章核发的方式进行处理。
三、开展农村土地承包纠纷仲裁的主要做法
（一）成立仲裁机构
为保证农村土地承包纠纷仲裁工作的顺利开展，XX年11月，师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会成立，由分管农业的副县长任主任，农业局长和政府办副主任任副主任，国土资源、林业、农村办、民政、司法、信访、经营管理等部门领导为组成人员，下设办公室在经营管理站，由农业局分管农经的副局长兼任办公室主任，农经站长、副站长兼任办公室副主任。办公室具体负责全县农村土地承包经营纠纷调解和仲裁的日常工作，并配备了4名专职工作人员。各乡镇相应成立了农村土地承包经营纠纷调解委员会，并配备了专职工作人员。
（二）完善仲裁机制
1、规范仲裁原则
坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主，还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。
坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。
坚持调解为主的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。
2、制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，仲裁委借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照法院民事审判的规则，制订了《师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁暂行办法》和《师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁工作制度》。
3、设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、庭审、合议、调解、裁决和结案等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在不断总结经验教训的基础上，制定了《师宗县农村土地承包纠纷仲裁工作纪律》、《师宗县农村土地承包纠纷仲裁回避制度》、《师宗县农村土地承包纠纷仲裁档案管理制度》等内部规范制度。同时，陆续设计并不断修订完善了《仲裁申请书》、《不予受理案件通知书》、《立案登记表》、《受理案件通知书》、《法定代表人身份证明书》、《应诉通知书》、《举证通知书》、《授权委托书》、《调查笔录》、《现场勘察笔录》、《开庭通知书》、《仲裁庭组成通知书》、《开庭笔录》、《调解笔录》、《调解决议书》、《合议记录》、《裁决书》、《送达回证》等18种标准法律文书格式。
4、建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关法滞后，此前有法可依的主要是《农村土地承包法》、《云南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，其中相关法律法规32件，政策文件27件，为依法审理提供了可靠的依据。
5、探索制度创新
建立核稿发文制度。所有仲裁文书均由案件首席仲裁员把关。仲裁裁决书实行主任核发制，未经主任审核，不得下发；若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可请该案仲裁庭重新合议。
建立裁后回访结果通报制度。仲裁委对已到法律生效期的案件都要作裁后回访。凡是无法执行或被法院审理后推翻的案件，都要进行内部分析总结，便于及时吸取教训。
（三）制定统一程序，实行标准仲裁
农村土地承包合同纠纷仲裁，不仅要法律适用准确，还要程序合法。为此，我县依照《农村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有关法律规定，制定了统一严格的仲裁程序。
1、案件的申诉与受理。当事人必须以书面形式向仲裁委提出仲裁申请，经过审查，不符合受理条件的，填写不予受理案件通知书，及时通知当事人，并说明理由；符合受理条件的，及时填写立案登记表，并由副主任（农业局长）审批，立案后，5日内向当事人送达受理通知书、应诉通知书、举证通知书，取得送达回证，并要求当事人15日提供授权委托书、答辩状及相关证据。通过严格把关，防止越权受理现象的发生，避免仲裁的盲目性。
2、指定仲裁员。案件受理后，仲裁委员会指定3名仲裁员（其中1名首席仲裁员）和1名书记员组成仲裁庭,负责整个案件的处理工作。
3、深入调查。仲裁庭组建后，由仲裁庭人员深入基层，深入实际，进行调查了解，基本掌握案情，并取得必要证据。
4、坚持先调解后仲裁的方法解决纠纷。调解是仲裁的前提，我们始终把调解贯穿于解决纠纷和仲裁的全过程，以最大的诚意，教育、说服、劝解当事人，尽量争取协调解决，调解达成协议的，仲裁庭及时下发调解书。
5、开庭审理。纠纷案件的仲裁主要采取在仲裁委员会所在地公开庭审方式进行，仲裁庭确定开庭时间、地点后，提前5个工作日将《仲裁庭组成通知书》和《开庭通知书》送达当事人和其他仲裁参加人。申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，按撤回申请处理；被申请人提出反请求的，依法缺席裁决；被申请人经2次传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，依法缺席裁决。当事人要求不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他证明材料作出裁决。仲裁的案件，都是通过调解达不成协议的，仲裁庭及时进行裁决。案情较为复杂，社会影响较大的案件，其裁决由仲裁委集体讨论决定。
6、坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则进行仲裁。在仲裁过程中，始终要求当事人用事实、证据、法律条款来支持自己的仲裁请求，仲裁员帮助当事人依法搜集证据，确保事实客观公正。
7、限时办结。农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起60日内结束；案情复杂需要延期的，经农村土地承包仲裁委员会主任批准最多可以延期30日，并书面通知当事人。
8、仲裁执行。当事人对仲裁决定书不服的，可以依法在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。对拒不执行裁决的，仲裁机构协助当事人向有管辖权的人民法院申请强制执行。
（四）加强基础设施建设
XX年6月，我县被列为农村土地承包纠纷仲裁省级试点县，在省农业厅的支持下，我县新建了一个标准化的仲裁庭，配置了电脑、摄像机、扫描仪、打印机等设备，购置了仲裁桌椅，不仅较大地改善了仲裁工作条件，更增强了仲裁机构的严肃性和权威性。
（五）加强学习，强化培训，努力提高业务素质。
从XX年开始，我们就不断从书店订购了一些相关的学习资料，坚持学习，坚持定期在单位内部开展业务技能和农村土地承包政策及有关法律法规知识的交流活动。在XX年仲裁试点工作开展以后，更是加强了指导，每当有案件发生时，县仲裁委员会都是精心审理或派人现场指导和把关，把学习和实践充分结合起来。通过不断学习实践，积累了经验，提高了业务素质和办案水平。
(六)推行信息化管理
为方便土地承包仲裁工作的开展，切实提高仲裁工作效率，XX年，结合“农村土地承包经营权证补换发工作”，围绕健全长效管理机制、提升土地承包管理水平，我县安排了100万专项经费，全面推进土地承包信息化、网络化管理，将全县77038农户的土地承包合同信息录入电脑，建立土地承包信息数据库，并进行新证打印制作换发。实行土地承包信息化、网络化管理后，通过网络，将极大地方便查询土地承包、土地流转信息数据，方便查阅土地承包纠纷案件的涉案土地合同的有关情况，有利于土地承包纠纷案件的及时处理，切实维护农户土地承包权益。
四、农村土地承包仲裁工作取得的成效
（一）探索了可行的仲裁机制，破解了投诉无门的“三难”怪圈。师宗县自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门“很难插手”、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。应该说，农村土地承包仲裁工作，具有司法的严肃性，同时具有行政的灵活性，开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上的缺陷。
（二）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决难度大。此类问题成为社会热点。自从开展农村土地承包经营纠纷仲裁工作以来，此类信访逐渐减少，群体性闹事事件也得以平息。可见仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题，及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。
我县丹凤镇新村原村干部梁某1998年将同村舒某因农转非自愿交回集体的5.2亩耕地承包耕种，二轮延包时，在没有经过村民代表大会同意的情况下，利用职务之便，私自签订土地承包合同。XX年因国道324线改道新建，征用了其中部分土地，梁某私自占用了这部分征地款，村民知道后，集体上访多次，镇、县人民政府分别进行调解，双方均不满意。XX年村民代表到县仲裁委申请仲裁，我们通过深入细致调查了解，把《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规向当事人进行宣传。在调解无法达成协议的情况下，依法进行仲裁，双方基本满意。通过仲裁，解决了一起多次上访未果的土地承包合同纠纷，极大地维护了农村社会的稳定。
（三）提高了村干部素质和依法行政意识
自开展农村土地承包纠纷仲裁工作以来，通过调处各类纠纷案件，开展过农村土地纠纷调处工作的农村基层干部都普遍深刻认识到依法行政的重要性，在调解处理工作中，既让广大农村基层干部学到了一些结合实际有用的法律法规知识，又增强了基层干部依法行政的意识，提高依法行政能力。
我县丹凤镇法雨村一五保户方某夫妇，XX年先后去世，其近亲属为争夺其承包地引发纠纷，并多次发生打架事件，村组干部多次调解无效，在村民的建议下，XX年初，发包方法人代表向仲裁委员会提出申请，要求收回方某夫妇的承包地。仲裁庭通过深入细致调查了解，依法进行仲裁，大多数村民比较满意。通过仲裁，不仅解决了纠纷，维护了农村社会的稳定，更提高了农村干部依法行政意识。
（四）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依据。师宗县在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村经济合作组织成员身份界定，村（社）、组（队）所有制相嵌，承包地征收补偿利益分配等问题，并通过多种方式参与国家和省的立法进程。
（五）培养出一批精通业务的骨干力量，促进了政策法规的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作，不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于为被代理人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当事人或代理案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。
（六）积累了宝贵的经验教训，促进了仲裁工作的顺利开展。通过试点，逐步建立健全了各项规章制度，完善了各种法律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为我省全面开展仲裁工作积累了宝贵的经验教训。
四、开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题
（一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法可依。云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法出台后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的处置等等。
（二）仲裁经费缺乏。由于财政困难，经费无法保障，我县仲裁委员会工作经费相当紧张，土地承包纠纷数量逐年增多，并且大多案情复杂，解决起来也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无法保障。
（三）司法接轨不畅。虽然我县审结的大部分案件都已经自动履行，但由于我国相关立法的滞后，在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关部门的有效支持。此外，对有些土地承包的法规和政策，法院和我们的认识差距较大。
（四）业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。
（五）不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一定的势力。
五、下步工作建议
（一）建议加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。
（二）建议加大仲裁宣传，统一思想，与司法部门加强沟通，为仲裁工作的长期开展奠定基础。
（三）将仲裁经费纳入年度财政预算。随着农业产业化推进步伐的不断加快，以及劳务产业的不断发展。土地流转面积将会逐渐增大，由此引发的土地纠纷将呈上升趋势，为使仲裁这一解决土地纠纷的良好方式坚持做下去，建议政府将仲裁经费纳入财政预算。
（四）加强培训。农村土地承包合同纠纷仲裁是政策性、法律性、时效性、程序化、制度化很强的一项工作，现时仲裁机构面临的主要问题就是人员素质问题。建议组织仲裁员参加了省、市相关培训，通过学习，提高了仲裁委员会的整体素质和办案效率以及办案质量。
